Sentencia A. 2649/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2649/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2649 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3984

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de oralidad de Bogotá y el Juzgado Veintidós Laboral del circuito de la misma ciudad.

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones[1]. El 16 de agosto de 2019[2], el señor Andrés García Ospina, mediante apoderado, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo “OFI19 – 8172 – OAJ – 1400 del 20 de marzo de 2019”, mediante el cual el Ministerio del Interior negó el reconocimiento de un contrato realidad y el pago de prestaciones sociales. Lo anterior, como consecuencia de la suscripción de sucesivos contratos de prestación de servicios, desde el 2 de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2016. Alegó que prestó sus servicios como abogado de manera personal, continua y subordinada (como el cumplimiento de horarios), en las mismas condiciones que los empleados de planta de la entidad. A su juicio, estos elementos configuran una relación laboral.

 

2. A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó declarar la existencia de una relación laboral con la demandada durante el referido período de tiempo y, en consecuencia, que se ordenara al Ministerio del Interior efectuar el pago de una indemnización equivalente al monto de las prestaciones sociales que se le reconocen a un empleado público en la misma situación.

 

3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[3]. El 28 de octubre de 2019, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá declaró su falta de jurisdicción. El juzgado administrativo señaló que el asunto materia de análisis es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, pues las demandas buscan el reconocimiento de un “contrato realidad” con una entidad pública, ya sea por la suscripción de contratos de prestación de servicios o por la contratación tercerizada, razón por la cual no se trata de controversias relacionadas con una relación legal y reglamentaria propia de los empleados públicos. Además, adujo que la respuesta negativa, mediante acto administrativo, a la solicitud de reconocimiento de relación laboral, no convierte el referido vínculo laboral en uno de carácter legal y reglamentario, toda vez que la persona no se vinculó por medio de un acto administrativo. Esta postura la fundamentó en la Ley 1437 de 2011, el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y la sentencia del Consejo de Estado del 28 de marzo de 2019 -rad. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857)-.

 

4. Decisión de la jurisdicción ordinaria laboral[4]. El 27 de marzo de 2023, el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. De este modo, señaló que, de acuerdo con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 y el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional, el presente caso es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, explicó que se trata de una discusión sobre la existencia de una relación laboral encubierta por la suscripción de un contrato de prestación de servicios, lo cual encuadra dentro de los supuestos establecidos por el auto de la Corte. 

 

5. El caso cumple los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas del Auto 155 de 2019 proferido por la Corte Constitucional para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones.

 

6. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, pues dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolverlo. Por un lado, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por otro lado, el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria.

 

7. Segundo, se cumple el presupuesto objetivo, en tanto existe una causa judicial activa promovida por el ciudadano Andrés García Ospina en la que pretende, entre otras cosas, la declaratoria de la existencia de una relación laboral con las entidades demandadas.

 

8. Tercero, satisface el presupuesto normativo, porque ambas autoridades plantean una disputa legal y jurisprudencial relacionada con la competencia. De un lado, el Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá sostuvo que no tiene competencia para resolver el presente asunto, de acuerdo con la Ley 1437 de 2011, el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y la sentencia del Consejo de Estado del 28 de marzo de 2019 -rad. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857)-. De otro lado, el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá fundamentó su falta de competencia en el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional y en la Ley 1437 de 2011.

 

9. Reiteración del Auto 492 de 2021[5]. En esta providencia, la Sala Plena sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con una entidad pública, de acuerdo con una interpretación del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

10. La Sala explicó que las personas naturales se vinculan con el Estado a través de tres tipos de relaciones: i) como empleados públicos, en virtud de una relación legal y reglamentaria; ii) como trabajadores oficiales, por medio de un contrato laboral; y iii) como contratistas mediante el contrato estatal de prestación de servicios. Las dos primeras modalidades atienden a la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última involucra uno de carácter contractual, a partir de lo dispuesto en el artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993. Esta disposición habilita a las entidades del sector público a celebrar contratos de esta naturaleza con personas naturales para desarrollar actividades relacionadas con su administración o funcionamiento, en el evento en que dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, y por el término estrictamente indispensable.

 

11. Así, esta corporación señaló que el criterio relevante para definir la jurisdicción competente en estos asuntos es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios celebrado entre los particulares y las entidades estatales. Ello, en razón a que lo que se pretende es examinar la actuación de la administración, es decir, “la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una vinculación laboral”.

 

12. Igualmente, la Corte, en reiterados pronunciamientos[6], ha establecido que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las controversias relacionadas con la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado. Ello, en razón a que el ordenamiento jurídico ha habilitado a dicha jurisdicción para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y de las circunstancias específicas del caso concreto. Además, la jurisprudencia ha establecido que la jurisdicción de lo contencioso administrativo dispone de los mecanismos idóneos para que se analice y controvierta la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración irregular de contratos de prestación de servicios con el Estado.

 

CASO CONCRETO

 

13. Cuestión preliminar: alcance de la pretensión del demandante. Andrés García Ospina reclamó el reconocimiento de una relación laboral con el Ministerio del Interior, al parecer encubierta mediante la suscripción de sucesivos contratos de prestación de servicios desde el 2 de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2016. Esta distinción es relevante porque, como se indicó, el estudio de los contratos de prestación de servicios celebrados por entidades públicas para disimular relaciones laborales, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según la regla del Auto 492 de 2021.

 

14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia. El Juzgado Veintiséis Administrativo de oralidad de Bogotá es la autoridad competente para pronunciarse sobre el presente asunto, de conformidad con la regla de decisión contenida en el Auto 492 de 2021, y que en esta oportunidad la Sala reitera. Lo anterior, porque:

 

(i)  El tipo de controversia planteada cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública. De acuerdo con la información obrante en el expediente, el demandante pretende que se declare la existencia de una relación laboral con el Ministerio del Interior, presuntamente encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios. El demandante manifestó que prestó sus servicios como abogado de manera personal, continua y subordinada, en las mismas condiciones que los empleados de planta de la entidad. Agregó que cumplía horario laboral y que recibía salario mensual.

 

(ii)             La revisión de contratos de prestación de servicios de naturaleza estatal corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo que resulta relevante para definir la jurisdicción competente en estos casos es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre los particulares y las entidades estatales, “para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad […] solo […] cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados […] y por el término estrictamente indispensable”, de conformidad con el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Esto en la medida en que lo que se propone es el examen de la actuación de la administración, es decir, la revisión de contratos de carácter estatal para determinar, con base en el acervo probatorio, si se celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una relación laboral.

 

(iii)          En los casos en los que se discute el reconocimiento de un vínculo laboral con el Estado no es posible aplicar la misma regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre los trabajadores oficiales o empleados públicos y el Estado. En efecto, cuando hay certeza de la existencia de un vínculo laboral y no se discute una relación de subordinación entre la entidad pública y el trabajador o empleado, resulta válido definir la jurisdicción competente para conocer de estos asuntos con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado o trabajador (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe dirimir el asunto. Sin embargo, esta regla no puede ser aplicada cuando el objeto de la controversia es, precisamente, el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas del encubrimiento de la relación por medio de la celebración de contratos de prestación de servicios con el Estado, pues en estos casos, se trata de evaluar la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral. Adicionalmente, la única autoridad judicial competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados” es el juez de lo contencioso administrativo.

 

15. Regla de decisión. De conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiséis Administrativo de oralidad de Bogotá y el Juzgado Veintidós Laboral del circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Veintiséis Administrativo de oralidad de Bogotá conocer la demanda promovida por Andrés García Ospina contra el Ministerio del Interior.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3984 al Juzgado Veintiséis Administrativo de oralidad de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Veintidós Laboral del circuito de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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